焦点观察│新区建设与城市生长模式
一、当前新区建设与生长模式特点
中国的“新区”不同于西方的“新城”，它的“新”更多寓意了在国家政治经济体制转型和意识形态变迁大背景下所出现的一种不同于传统城市及西方“新城”的制度和机制[武廷海，2011]。资本积累和中国制度体制的结合是推动中国新区大规模建设的核心驱动力。近年来，新区进入了大规模实践和矛盾凸显期，“新区”现象逐渐成为各方关注的焦点。
（一）各级政府新区建设近况
政府是推动我国新区建设的核心力量，从领域管理的角度梳理近些年出现的新区，主要存在四种类型：第一种是由中央政府批准，由直辖市（所在城市）直接管理的国家新区；第二种是由中央政府批准，由省政府直接或主导管理的国家新区；第三种是由省政府批准，由所在城市管理的地方新区；第四种是市政府批准的地方新区。国家级和地方新区是我国目前新区实践的主要类型。
1．国家级新区的建设
从我国改革开放的发展历程来看，国家往往通过在特定区域进行渐进改革和政策试验来体现国家发展战略方向，先后设立了特区、高新区、经济技术开发区和较大规模的“新区”。进入新时期以来，特别是2008年金融危机以后，由中央政府命名或批准设立，并给予政策、体制上相对独立的综合配套改革试验区和“国家新区”逐渐成为区域发展的热点（李晓江，2012），引领着国家战略空间和区域政策的推进。截至2013年年底，在我国共设立了包括浦东新区、天津滨海新区、广州南沙新区等10个国家级新区，它们逐渐成为了国家重大项目的集聚地和区域经济发展的增长极。
专栏一：2006年以来的国家级新区 2006年5月，国务院发布《关于推进天津滨海新区 32 46685 32 14987 0 0 2389 0 0:00:19 0:00:06 0:00:13 3563发开放有关问题的意见》，提出推进天津滨海新区开发开放，努力建设成为我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区。 2009年1月，国家发改委发布了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》，提出到2020年把珠江三角洲地区建成粤港澳三地分工合作、优势互补、全球最具核心竞争力的大都市圈之一。此后，2010-2012年，中央政府又先后批准设立了珠海横琴新区、深圳前海新区、广州南沙新区等三大国家新区，要求进一步深化改革创新和与香港、澳门的合作开发，为全面推动珠三角转型发展、促进港澳地区长期繁荣稳定、构建我国开放型经济新格局发挥更大作用。 2010年5月，国务院正式印发《关于同意设立重庆两江新区的批复》，批准设立重庆两江新区，要求将两江新区建设成为统筹城乡综合配套改革试验的先行区、内陆重要的先进制造业和现代服务业基地、长江上游地区的金融中心和创新中心、内陆地区对外开放的重要门户、科学发展的示范窗口。 2011年7月，国务院正式批准设立浙江舟山群岛新区，成为首个以海洋经济为主题的国家级新区，并要求把设立浙江舟山群岛新区作为实施区域发展战略和海洋发展战略、贯彻落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的重要举措，加快转变经济发展方式，积极探索陆海统筹发展新路径，推动海洋经济科学发展，促进浙江省经济平稳较快发展。 2012年8月，国务院同意设立兰州新区，明确指出，建设兰州新区，对探索西北老工业城市转型发展和承接东中部地区产业转移的新模式，增强兰州作为西北地区重要中心城市的辐射带动作用，扩大向西开放，推动西部大开发，促进区域协调发展，具有重要意义。 2014年1月，国务院同意设立陕西西咸新区和贵州贵安新区，要求把西咸新区建设成为我国向西开放的重要枢纽、西部大开发的新引擎和中国特色新型城镇化的范例，把贵安新区建设成为西部地区重要的经济增长极、内陆开放型经济新高地和生态文明示范区。至此，国家目前已基本上形成了从南往北、东中西部相对均衡协调的“国家新区”总体格局。 |
2．地方新区的建设
在地方层面，各级新城新区也成为了新一轮城市与区域规划建设的热点。在特大城市，规划建设的重点纷纷向外围新城转移，采取多中心空间战略来缓解单中心蔓延带来的城市问题。如北京市规划建设延庆、昌平、门头沟、怀柔、密云、平谷、顺义、房山、大兴、亦庄、通州等11座新城，上海则提出“1966”的中心体系，规划建设宝山、嘉定、青浦、松江、闵行、奉贤南桥、金山、临港新城、崇明城桥等9个新城，广州则提出“123”的城市功能布局结构，将东部山水新城、花都等作为城市空间拓展的重点。对于其他地级市和中小城市而言，新城新区则成为了推进城市扩容、吸引项目、拉动投资的重要载体，如广东省计划在粤东西北22个地级市分别规划建设新区，以此推进粤东西北地级市城区的扩容提质，增强粤东西北地级市城区的吸引力和辐射带动作用。
（二）当前新区建设的特点
1．新区全面铺开，数量及规模倍增
正是看到新区建设所带来的项目、资金和土地等积极效应，进入21世纪后，各地普遍出现了积极建设新区的现象，其数量之多、规模之大，成为了各界讨论的焦点。据李铁等（2013）对涉及12个省、156个地级市和161个县级市的相关城市政府工作报告、文件、规划和新闻报道等的检索调查，其中提出建设新城新区的地级市有145个，占92.9%；161个县级城市中提出新城新区建设的有67个，占41.6%；12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区（李铁、范毅，2013）。在直辖市，由政府规划建设的新城平均也超过了10个（章光日，2008）。
从空间分布来看，各地新城新区呈现出全面铺开的特征，东、中、西部各省、自治区、直辖市以及各级政府均提出各类型的新区（如新城新区、副中心、新组团等）规划，分布呈现出相对均质分散的状态（章光日，2008；陈嘉平，2013）。
从新区类型来看，既有一般的综合性新城，也有科技城、大学城、现代城、生态城等功能相对单一的产业新城或功能性新城。
从新区规模来看，地级以上城市规划建设的新城新区平均规划建设用地面积达到63.6平方公里（李铁、范毅，2013），普遍超出了现有主城区的用地面积，新城新区的人口规模也基本在50万人以上，几乎与现有城市人口规模相当，“国家新区”的规模达到上百或上千平方公里，规划人口目标也达到百万以上，如重庆两江新区规划总人口400万，城市建设用地550平方公里。各地新城新区蓬勃发展的同时，也相应带来了隐忧。
2．新区投资规模大，政府财政压力大
新城新区开发最大的难题是如何筹措和保障建设资金。与开发区采用“零”地价的方式吸引工业投资，政府主要获取就业、税收、GDP等收益不同的是，新城新区开发往往是先期利用资本进行基础设施投资，其后再吸引发展商进行房地产投资，政府获得土地收益，进而进行新的基础设施投资和城市服务设施建设（李郇、刘逸，2010），地方财政和土地经营便成为了各地政府筹措建设资金的主要来源。由于新城新区大多为规划新建，规模较大，各类硬件设施和配套标准较高，往往需要巨大的投资规模。在这一背景下，大规模的新城新区建设往往会对地方政府产生较大的财政压力，有的甚至会引发地方债务危机，形成“债城”、“空城”，带来不稳定因素。
相关调查也显示，新城新区已成为各级政府投资的主要方向，其给地方政府带来相当大的财政负担和压力。如广州市2013年计划在南沙新区安排220亿投资，唐山南湖生态城2010年完成投资180亿，2011年完成投资200亿，县级市的江西省丰城市新城区规划投资160亿等（李铁、范毅，2013）。根据相关报道，广东佛山的顺德新城“十二五”期间规划每年投资约120亿，占GDP的比重达到6.5%，5年累计投资共600亿[1]，曹妃甸新城高峰时期日均投资4亿元，被称为“中国最大的单体工地”[2]。
3．新老城区关系各异，空间距离大小不等
由于城市的规模、地理环境、城市生长阶段等因素的具体差异，新区与老城的空间关系较为复杂，但其中也有一定的规律性特征。首先，滨海城市出现的新区，多是依托海岸资源（如港口资源）展开，新区的空间跳跃主要与港口资源等核心海岸资源的地理位置息息相关，如天津的滨海新区（天津港）、广州的南沙新区（南沙港）、深圳的前海新区（深圳港）、唐山的曹妃甸新区等。该种类型的新区多数与老城距离较远，如上海的临港新城距离上海市中心在60公里以上，青岛的董家口港城距离青岛市中心也超过70公里。其次，诸如北京、上海等特大城市，目前的城市空间呈现出“中心城中心地区(10公里以内)——中心城边缘集团（10至20公里的范围）——新城（20公里以上）”的空间组织架构。新区经常出现在边缘集团和新城所在的范围内。针对诸如此类的中心城市，其城市结构是在不断演变的过程之中，新区常常作为培育多中心、优化城市整体结构的手段。根据城市的出行规律（出行行为的边际墙），一般在15公里左右便会出现新中心，这从一方面可以解释为什么新区经常选址在这一地区[3]。第三，城市综合实力相对较弱的城市，新区多位于老城的边缘地区，距离老城相对较近。但是，一些特殊情况（如地质原因）会造成新区的选址远离旧城区，如鹤壁、鄂尔多斯等。第四，以重大设施为依托的新区，如空港城、高铁新区等，它与老城的空间关系首先取决于重大设施的布局。第五，资源条件造就的特色性新区，如舟山群岛新区，其空间关系是岛屿、岛群的空间反映。
二、新区的规划建设评析
从我国的新城新区建设实践历程来看，新城与新区作为外延、增量式的城市发展方式，在中国城市化的过程中起到了不可估量和不可替代的积极作用。我们需要对处于高速发展期的新城新区进行理性的观察和客观的分析，找寻现象之后的本质，以提高新城新区的发展质量。
（一）国家新区的作用和特点
“国家新区”的设立，是国家区域政策不断推进，积极扩内需、促协调，构建更加均衡、多元发展格局的战略举措，将会引发中国城镇空间结构的新一轮互动，在国土层面形成内需与开放并重的新一轮区域发展格局（图1）。
“国家新区”对区域空间重构、重塑城市综合竞争力、推动区域空间从单中心走向双中心乃至多中心起着明显的推动作用。首先，在区位上，“国家新区”往往位于中心城市的边缘区或是城际跨界邻接协作区，这类地区往往是有一定基础和较大发展空间的待开发地区，拥有独特或敏感的发展要素（生态资源或港口、机场等门户枢纽资源）；其次，从规模上看，“国家新区”规模往往相对较大，能达到上百甚至上千平方公里，使其能达到较高的辐射能级和较为完整的产业体系，从而形成对区域的广泛影响力。在上述条件下，“国家新区”依托重大项目、政策等资源投入，通过大规模的城市建设，形成超常规发展态势，并迅速带动人口和产业的集聚布局，成为所在中心城市和区域的新的中心，并与原来的中心城市共同构成双中心或多中心格局，实现区域城市空间的优化调整。
设立“国家新区”已经成为了国家推行区域政策、实现区域均衡发展的重要手段。作为国家空间战略的集中体现和主要实施载体，上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区等“国家级新区”以其更加开放和优惠的特殊政策，从设立之初便成为了区域发展的重点和大量政策资源、重大项目投入的焦点，承载着培育新的增长极、带动地区发展、实现国土层面从非均衡到均衡发展的国家使命。
从20世纪80年代的深圳经济特区，90年代的上海浦东新区，到21世纪初的天津滨海新区，再到2010年设立的重庆两江新区，“国家新区”相继成为了珠三角、长三角、京津冀和成渝城镇群发展的引擎，以此为骨架，总体上在国土层面构成了从南往北、从沿海到内陆的空间体系新格局，李晓江（2012）形象地将这一格局称之为“钻石结构”。在上述四大核心城镇群的基础上，2012-2014年，国家又相继批准设立了甘肃兰州新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区，对大西南、大西北和关中地区等西部大开发的“战略板块”进行了全面覆盖和深化，至此，在全国最近的八个“国家新区”中，西部地区占据一半江山，从而形成了更加契合国家均衡战略要求的总体发展格局，凸显了国家对西向战略和扩大内陆开放的重视。
（二）省级政府在新区建设中的角色变化
按照领域管理划分的四种新区是对国家区域政策的空间开发和落实，但是，针对不同的城市个体，区域政策和管治权的分配对新区有着不同的意义和作用。由于国家对城市放权等一系列政策，让城市特别是中心城市得到了较快发展。到了20世纪90年代后期，更具综合发展优势的省会城市的快速发展成为一种普遍现象，随之而来的就是建设以省会城市为核心的城镇群的构想，逐渐成为国家区域空间实践的一个重要方面，例如，在“十二五”规划纲要提出“两横三纵”的城市化战略格局中，便包含众多此种类型的城镇群。随着它们在国家区域空间格局中的作用日渐增强，省级政府的区域管治的职责和作用也日益重要，管治力度也逐渐加大，如河南省政府从2009年至2013年就批准了15个新区，涉及郑州、开封、商丘、三门峡等众多城市，其中郑汴新区的范围就达2100平方公里。在这一过程中出现了省级政府直接进行新区建设的全新现象（图2）。
图2 “十二五”全国城镇化发展战略格局
《中华人民共和国城乡规划法》要求“一级政府、一级规划、一级事权”。规划作为政府的空间治理工具，即不能超越其行政辖区，亦不能超越法定的行政事权。省政府的职责所在，是实现地方与中央之间的上传下达，重点是需要解决市县之间以及跨市县发展（如跨市县的新区）的统筹协调问题，以实现区域的资源保护、促进重点地区的健康发展以及区域的均衡发展，例如广东省政府批准22个地级市的新区建设来解决省内的均衡发展问题。而新区的建设开发活动，具有一定的地域性和综合性，基本上属于地方性事务，宜由地方政府组织规划和进行实施。国家最新批复的“西咸新区”、“贵安新区”是落实关天经济区、黔中城镇群发展的战略举措，同时出现了由省级政府主导新区开发的现象。贵安新区与西咸新区的管理略有不同，西咸新区全权由省政府管理，而贵安新区则由“省政府直管区-贵阳管理区-安顺管理区”三部分组成。目前，西咸新区由于省政府的全面参与和全权管理，是新区建设方面的一次新的尝试，其中也出现了一些新现象，如省、市在空间管治权和发展权上的争夺，其可能的后果就是使西安、咸阳两市在各自所辖的市域范围内另寻发展空间，两市的城市规模进一步扩张。而贵安新区的分权管理效果如何，还有待进一步的观察。
（三）地方新区的积极作用
新城新区不仅成为各地城市建设的重点，在推动城市空间增长与扩容的同时，优化了城市空间结构，提高了城市发展质量，也极大地促进了区域整体空间重构和区域城市化水平的提升，如一些大城市在依托原有开发区的基础上，通过推动开发区自身建设转型及与周边区域融合来规划建设新城，成为一种较为普遍的趋势（杨东峰，2008）。在珠三角，2004年后新城新区开始大规模出现，如佛山的东平新城、南海的千灯湖新城、东莞的松山湖新城，2008年后顺德新区、肇庆新区、中山翠亨新区的规划相继推出。目前，仅珠江三角洲9个市共规划的新城和新区就超过了22个，建设新城新区成为了珠江三角洲城市化转型的重要手段，新城新区也逐渐取代工业园区、开发区成为这一时期产业空间增长的核心，构成了这一时期城市化的主要新空间（李郇、刘逸，2010）。新城新区的建设不仅意味着城市发展动力的转移，同时也极大地改变了原有的城市化景观和城市化格局，从而推动城市转型与空间重构（图3）。
（四）新区建设中存在的普遍问题
“鬼城”是2013年的媒体的热点词汇，也是目前新区、新城被诟病，甚至被妖魔化的焦点问题。但理性的认识告诉我们，需要科学、客观地认识新城新区出现的发展现象，并从深层次分析新区的现实问题，以便于在后续的规划建设时予以调整完善。
1．新区规划建设的相关政策未理顺
目前新区出现的混乱现象主要是由于与空间发展相关的政策、法规和规划“被部门化”所造成。“政出多门”使得新区规划建设在一开始就游离于“社会经济发展规划”、“国土规划”和“城乡规划”之间。大部分新区的选择，前期缺乏多部门参与、综合性的区域规划的充分科学论证，后期“城乡规划”更多地承担规划事后跟进的角色。如此决策设立的新区，难免会消解甚至歪曲国家政策的效果，也难以符合城市的发展规律。
2．部分新区偏离政策工具，盲目“造城”
在各地探索城市发展转型的背景下，新城新区的建设迎合了部分大城市地区提升城市竞争力和实施区域空间重构的现实需求，成为实现城市发展目标的一种战略工具（杨东峰，2008）。同时，在中央大力推进新型城镇化的政策背景下，地方政府也往往把新城新区建设作为城镇化的抓手和突破口。然而，在实际过程中，地方政府推进城镇化方式往往出现偏差，不少地区将城镇化简单理解为大规模的城镇建设，盲目设立新城新区和各类产业园区，片面追求做大做强，非法占用耕地，出现了以城镇化为幌子的“圈地”、“造城”运动，背离了新型城镇化战略的初始目标。
3．过度的空间生产超越发展阶段，导致“鬼城”现象
一个科学的新区建设和发展，是需要一定的时间周期，特别是在成长的开始阶段，人气不旺是一种合理的现象。但是脱离实际社会发展需求过多、空间生产过度的“人为造城”就会出现鬼城现象。目前，地方政府扩大财政的最主要手段就是“土地财政”，因此常常做出盲目建设各种名目、规模巨大的新区决策，并通过拆迁征地——买地（房地产开发为主）——再扩区的方式维持资本循环。这种过度的空间生产已经背离建设新区的核心价值（如提高城市竞争力、形成增长极、为人谋福祉等）。同时，由于多是采用以房地产填充新区的建设方式，“产城融合”不但难以实现，更成为合理发展房地产的口号。
4．轻质量，重规模，新区不“新”
在新一轮的新区建设热潮中，有一个现象值得关注，就是越来越大的新区规模。这既不符合城市发展规律，也与我国人多地少的基本国情相违背，显然，以无度的土地消耗换取经济增长的方式是不可持续的。我国的新区建设更应该强调土地的集约、复合以及紧凑，应将新区的规模增长转移到如何提高新区的建设质量和单位综合效益上。同时，新区的“新”应该体现在新城市发展理念和新技术的落实上，应该是人类新人居环境的创新地，而我国目前的新区多是原先城市发展模式的继承者，偶尔出现的生态新城区也演变成城市营销的手段。
5．忽视“人本”，空间资源分配不均，积累社会矛盾
社会学对现今的城市规划和城市建设有着举足轻重的作用。新区的发展过程不单单是物质空间成形的过程，它还是城市社会重构的过程。往往一个成功的新区是被人们广泛认同的，这样它才能具备吸引力，才能对旧城产生反磁力。恰恰新区建设的薄弱点就在于忽视对人的关注，社会发展滞后、人文气氛缺乏。再者，中国的新区建设伴随着中国式的拆迁，一般首先是对原社会的解体过程，社会不公与空间资源分配不均广泛存在，社会的矛盾日益累积。一个新区的建设涉及的利益主体多元，有城市增长联盟（政府、开发商、银行），有新区的居民，有生态环境的保护者，应该建立一个广泛社会参与和互相博弈的基本制度，构建和谐的新区。
三、新型城镇化背景下的新区建设转变
2013年，是中国新区发展思路的转折点。当前的新区现象与“城镇化和城市群”有着直接的关联。在1982年，城市规划领域以学术会议的方式在我国历史上首次讨论城镇化，建议我国走中国特色的城镇化道路。1994年建设部出台《城镇体系规划编制审批办法》，用以制订区域城镇发展战略，引导和控制区域城镇的合理发展与布局。为应对1998年亚洲金融危机，发改委提出“城镇化”战略，并将其明确作为我国重要的发展战略。随后在2001年“十五”计划纲要中提出“积极稳妥地推进城镇化”。到2006年，“十一五”规划纲要更进一步提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”。党的十七大（2007年）明确提出“以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”，至此，“大城市”和“城市群”成为主流认识。这一时期，大规模（尺度与数量）的新区实践相继出现，如重庆两江新区、浦东新区扩区、横琴新区、前海新区、南沙新区、郑州新区、曹妃甸新区等。2008年遭遇全球经融危机，中国经济增速放缓，粗放的新区建设又进入矛盾凸显期。2011年，“十二五”规划纲要重提“积极稳妥推进城镇化”，要求加强城镇化管理，提升城镇化质量，这释放出对前一时期大力推进城镇化思路的反思和修正。2012年党的十八大再次聚焦提升城镇化质量，实现四化协同。直至2013年十八届三中全会明确提出“推进新型城镇化”，要求进行城镇化发展转型。国家政策和制度的转型，必然映射到空间开发政策，可以预判新区即将进入新一轮的干预和规范阶段，而2014年3月16日新出台的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》也印证了这一点。
从观察新区现象可以看出，早期的国家政策从“工业化”转向“城市化”，新区（如开发区）实践主要是在城市尺度之内、以土地开发的方式展开。而自2001年之后，大城市的快速发展使得其对区域的带动作用日益增强，国家政策的空间尺度逐渐由“城市”上升到“区域”，但是各类新区的实践和过去以城市为单元的大规模土地的开发方式没有根本性的转变[张兵，2013]。单一、粗放的新区发展实践与日益复杂的区域发展问题的不适应性导致矛盾日益突出。
专栏二：新区建设的发展历程回顾 回顾新中国成立以来，特别是自改革开放以后的新区建设，有助于我们洞察资本积累的空间化、制度转型和改革、国家阶段性的战略诉求与新区建设的相互作用关系，更有助于我们理性认识当前运动式的新区建设现象。 1949-1978年的计划经济时代，中国引进苏联的规划理论和方法，并借鉴西方的新城建设理论，围绕工业化建设和国防建设的需要，以计划经济的方式，建设了一批工业新城、卫星城等。这一时期工业基础的建立，为改革开放后的新区建设搭建了发展基础。 1979年中国实行改革开放政策。以农村入手进行对内改革，以设立经济特区的空间战略进行对外开放，其核心就是调整生产关系，释放劳动力、土地、资金、技术等生产要素，发展生产力，对计划经济向市场经济体制的转型进行探索。中国新区的早期形态——开发区，由于国家实行对外开放、吸引外部生产要素（如资金和技术）、促进区域经济迅速发展的需要孕育而生。1984年，国家批准建设大连、秦皇岛等14个首批经济技术开发区，这一时期是其建设的摸索阶段，其发展速度较为缓慢，但以新区土地空间吸引附着资金、技术和劳动力的新经济模式，却极大地刺激了各地政府和投资商的热情。随着对内改革的深入，1988年宪法关于“土地使用权可以依照法律规定转让”的修正案，成为影响中国以后城市地景的关键性的土地使用制度。 1992年提出建立社会主义市场经济体制，中国进入体制转型的新阶段。国家日益重视中心城市在城市化和区域经济中的作用，为达到打破城乡分割的二元管理体制，加快城乡一体化建设，逐步形成以大、中城市为依托的经济区的改革目的，在1982年全面开始将大中城市周围的农村地区划归城市统一领导，实行“市管县”体制，对城市进行放权。1994年的“分税制”改革调整了中央与地方的分配关系，根据事权与财权结合的原则，将适合地方征管的税种划分为地方税，分税制的一些不足为今后的“土地财政”埋下了伏笔。1993年的金融体制改革将国有商业银行体系推向市场化。1994、1998年的住房市场化改革建立起商品房的主体市场地位。经过一系列的改革，市场与制度的力量逐渐结合，政府、企业与银行实现联手，共同推动中国遍地的开发热潮。这一阶段，中国的开发区进入大规模扩张的时期，1992年至1994年，国务院第二批批准了营口、长春等18个经济技术开发区，2000年至2002年，又第三批批准了合肥、郑州等17个国家经济技术开发区。同时，由于分权、竞争、土地财政等因素，地方与中央出现同构特征，各省市也都相继复制和建立各自的开发区。至此，中国新区完成了由东部沿海城市/区域的局部试点，向中西部内陆城市全方位的铺开，这实质上是资本积累空间化的具体表象。由于众多开发区的激烈竞争，成本洼地的比较优势已经无法增加园区的工业竞争力和产出效益，地方政府出于对GDP增长的追求以及扩大财政收入的需要，借助开发区进行城市空间扩张，用以完成溢出效应更高的空间生产，如进行房地产开发。值得注意的是，国家新区进入起步阶段，国家为探索市场经济道路、推进东部沿海对外开放，于1990年决策开发浦东，并于1992年设立了浦东新区，成为中国第一个国家新区。它是一个着眼区域的重大空间开发政策，以空间开发为载体，带动整个长三角的对外开放和经济快速增长，并促进长三角城镇群的形成，成为国家经济社会发展的增长极核。反观浦东新区至今的发展过程，呈现出根据战略需求（综合配套改革、两个中心建设等发展阶段）进行不断适应调整和变化生长的特征。 1998年遭遇亚洲金融危机后，我国出现普遍的生产过剩和通货紧缩。国家采取积极的财政政策，发行国债筹备资金，进行基础设施建设，用以扩大内需和增加就业，并通过住房市场化改革刺激消费。1999年，国家提出西部大开发战略，将抵御金融危机的基础设施投资政策与区域发展战略进行耦合，使资本进行地理区域空间的转移，一方面平衡地区发展差异，另一方面增强国内经济循环，以达到保持经济持续增长的目的。而21世纪的“中部崛起”、“振兴东北老工业基地”等政策也是资本的空间转移现象，而它的直接效果，就是推动一系列作为空间开发载体——新区的出现。 2001年中国正式成为世贸组织成员，开始进入以制度性开放为核心的全球化阶段[杨保军，2010]。中国与世界的关系越来越紧密，也逐渐全方位的纳入世界资本的大循环。而经济活动的全球化对中国的城市空间和城市区域发展带来了深刻的变革。经济空间结构的重组导致城市和区域体系的演化，城市与城市之间的竞争愈演愈烈。正是全球化力量的参与，大量的流动资本使得中国进入了又一轮更大规模的新区建设进程。这一时期，开发区的矛盾凸显，集中表现为开发区过多、过滥、浪费土地现象严重，同时也衍生出大学城、工业园等多种变体。2003年《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》政策的出台，标志着国家开始对新区建设进行干预和规范。在国家层面，积极推进以城镇群为主体空间载体参与全球竞争。在浦东新区之后，相继设立规模及尺度巨大的天津滨海新区、重庆两江新区，助推京津冀城镇群、成渝城镇群的发展，构筑国家经济社会发展的四个核心区和增长极。值得关注的是，以省会为核心的城镇群的出现，新的新区（如省级、市级新区）建设现象又在显现。 通过新区建设的发展回顾，我们可以清晰地看到，新区日益成为国家和地方进行经济建设和城市空间拓展的核心载体，它是国家政策的发力点和试验田。作为一种空间开发的政策工具，新区的发展变化与资本积累、制度改革以及国家战略息息相关。它在发展历程中出现的“起步与创新示范——快速推进与复制——开发过度与泛滥——消减与规范提质”的发展循环，正是资本积累空间化与国家治理调控之间作用的结果，城乡规划作为国家空间治理的合法工具应在未来发挥更为重要的作用。而作为新区个体，自它诞生之日起就是一个生命体，它会随着外部条件的变化而进行演化，但是否符合城市空间发展规律是其健康与否的关键因素。 |
（一）“新型城镇化”对新区建设的思路调整
新型城镇化是相对于过去的城镇化方式而言的，其强调遵循规律的城镇化、人的城镇化、提高发展质量的城镇化以及发挥市场作用的城镇化。这一重大的政策改变，必然引发系列制度的转型调整和新区建设的连锁反应。
原先带有运动式色彩的城镇化造城了一些现实问题，主要包括：一是片面追求GDP和城镇化率，土地城镇化速度超越人口城镇化；二是地方政府过于依赖“土地财政”，盲目做大新区，人为造城，以大规模土地资源消耗和浪费为代价进行发展，加深城乡矛盾和造成难以修复的环境与生态问题；三是部门对于空间治理权利（特别是区域空间层面）的争夺日益激烈，新区泛滥的体制问题主要是由于规划体系混乱、政出多门所造成。
相对于我国的城镇化发展阶段，新区建设仍将是今后推进城镇化的主要手段，同时它也肩负着在发展中创新城镇化之路的重任。新型城镇化的提出会在以下几个主要方面转变过去粗放的新区建设思路：一是倒逼相关政策调整（如土地、税收、考核机制、空间治理和空间规划体系等），从源头调整新区建设动机，使新区建设回归理性，遵循规律；二是强调在区域规划指导下科学建设新区，调整与规范现有新区建设，做到精明增长与精明收缩相结合；三是面向人的需求进行空间生产，探索实现人口城镇化的方式；四是提高新区建设用地效率，建设紧凑型城市；五是新区建设目标趋向平衡、多元，尊重自然规律，关注城市文化与特色，注重生态文明，探索生态与智慧城市建设，提升新区城市建设水平和建设质量。
（二）国家对当前新区发展的总体政策取向
受世界经济周期影响，我国的经济增速持续放缓，而国内的改革逐渐步入深水区。过去专注于追求经济增量的发展方式，累积了社会矛盾、漠视了文化、破坏了生态环境，这种大规模的、粗放的土地消耗式的经济发展方式，已危及国家的红线和底线。为应对国内外的发展条件变化，国家提出由外向型经济转向扩大内需的自主型经济，而新型城镇化就是其重要的抓手。国家相继出台的有关区域政策成为新区建设的风向标。通过梳理，其政策指向主要包括以下几个方面：
一是为发挥不同地区的比较优势，促进生产要素合理流动，国家的资本空间修复会继续在全国范围内深度展开，国家空间不断演化，而新区仍将会作为重要的政策发力点，这是由我国城镇化的现阶段特征和内外部发展条件所决定的。“十二五”规划纲要中提出的“推进新一轮西部大开发、全面振兴东北地区等老工业基地、大力促进中部地区崛起、积极支持东部地区率先发展、加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度”等都表达了重要的政策信息。
二是区域政策更加体现“多元化、综合与平衡发展”特征，新区建设应与不同的需求相适应。一方面，支持东部地区率先发展，对已经形成的京津冀、长三角、珠三角三大重点城市群进行结构优化、发展提质；另一方面，继续推进西部开放，在中西部和东北有条件的重点地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群和增长极，实现欠发达地区的跨越式发展并推动国土空间的均衡开发。
三是区域政策着眼落实国家提出的重大改革、发展战略、政策创新以及深化开放合作，如产业升级和产业转移战略、新型城镇化战略、深化港澳合作等。
四、展望与建议，探索中国新城新区的未来之路
（一）加强政策体制设计，规范和引导新城新区建设
与各地新城新区的蓬勃发展相比，我国针对新城开发建设的政策、制度设计明显滞后。因此，有必要加强新城开发政策与制度设计，规范地方政府的盲目建设行为，引导地方城镇将发展重点从建设新城新区转向提升发展效益，从土地城镇化转向解决人的问题。
一是要以提升城镇化质量为核心，改变现有唯GDP的考核体系，特别是上级政府应弱化对中心城区发展规模、增长速度等的考核评价，突出对发展效益、功能开发等指标的考核。同时，适度限定新城发展规模，并建立相关规划控制指标，引导新城新区集约化发展。其次，要对造成目前新城现象的土地、资金、制度等深层次困境等进行优化设计，从根本上保证新城开发持续健康发展，如加快建立风险可控、成本合理、运行高效的地方政府融资机制，把地方政府债务收支纳入预算管理，同时，完善财税体制，将土地出让金收入全部纳入土地储备基金，实行比一般预算资金更加严格的支出审查。
（二）加强科学决策和督察，完善城镇化的支撑系统建设
化解风险、推进新城新区的健康有序发展离不开科学决策和监督。因此，有必要落实“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的规划编制组织方式，充分发挥城乡规划和城乡规划委员会的作用，加强新城规划建设的科学决策支撑。同时，建立约束机制，规范政府决策者行为，严格执行《中华人民共和国城乡规划法》。如建立建设用地供给约束机制，从供给角度平衡供需关系，提高新城开发的强度和空间集中度；加强对接国家规划督察员制度，进一步规范省市城乡规划督察员制度，强化数据库、平台和资料等后台支撑，运用卫星遥感图斑核查信息等多种方式开展督察、逐步形成全域的规划、建设督察网络。
（三）加强区域规划，强调区域协调和指导下的新区建设
目前的新区建设与区域的联系越来越紧密。以往出现的新区盲目建设、重复建设、产业同构等现象，和忽视区域规划、拍脑袋决策及区域协调的失效有着很密切的关联。区域规划的核心思想是寻求区域发展的最佳途径和制定区域层面的统一战略，借以使不同的政府组织机构达成共识，并形成一定的约束机制[赵民，2011]。诚然国家目前的资本积累过程，城市之间的竞争状态，往往会使得城市优先完成和抢夺资本积累的空间和机会，而使得区域协调显得不那么重要和难以协调。但从长远利益而言，特别是提升区域的竞争力和辐射带动能力的角度，一个高效和可动态升级的城市群空间是极其重要的。在区域整体指导下的新区建设，不但可以保证新区的健康发展，更有助于促进大城市区域的结构优化和升级。
（四）强调集约、复合与紧凑，实现新区的精明增长
新区建设需注重建设质量，减少盲目扩张，注重平衡发展与生活质量、环境资源保护、基本农田保护的关系，应突出体现人文、生态、绿色、低碳、集约、高效等要求，改变原先粗放的发展方式，建立空间紧凑、功能混合和公交导向的集约紧凑型开发模式，在提高土地利用效率的基础上，促进经济发展和人们生活质量的提高，实现新区经济、环境和社会的协调发展。
对新区的规范就意味着某些不合理规模的新区缩减。为避免原先投资的浪费，应科学论证新区的规模，合理安排建设时序，加强对未利用土地的管理和控制，尽可能的挖潜已有建设用地的使用效率，做到不合理新区的精明收缩。
（五）构建和谐社会，实现市民化和提升生活质量
中央城镇化工作会议提出推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。在经济、社会结构剧烈变化的今天，新城的建设势必带来社会结构的重构，如何促进外来人口融入城市，消除外来人员与城市本地居民之间的隔离状态，将是新城新区营造和谐社会、构建一个相对稳定的社会结构的重要方面。可持续性社区建设是有效发展路径，可满足居住和环境保护的社会需求。为此，新城新区建设应完善住区配套，根据实际服务人口规模、人口结构与分布、设施服务半径，合理设置商业、金融、邮电、信息、文化、教育、卫生、体育、垃圾收集、社区服务中心等服务设施和公共绿地。倡导外来人口积极参与社区建设，融入城 67 46685 67 31371 0 0 4309 0 0:00:10 0:00:07 0:00:03 6659。同时，加强多元化、不同层次的住房供应体系建设，保留一定规模的居住空间，保障低收入人群和外来人口的居住需求，保持区域的整体活力。
（六）传承特色，营造中国气质的先进城市文化
目前，国内的新城新区建设大多缺乏特色，新城面貌千篇一律，往往出现广场大了，城市美了，却没有人气的局面。为增强新城新区对人口的吸纳能力，新城新区建设应弘扬中国建筑优秀文化传统，增强城市发展的文化功能，建成体现中国气质、中国文化的现代化新城区。要坚持地域性、时代性、文化性相结合，全面推进城市设计工作，塑造具有鲜明时代气息和地域特色的城市风貌，特别是要把核心区域作为城市设计的重点，统筹协调单体建筑之间的形态特征，提升城市重要街区的空间品质和文化品位。对于新城新区内的大型公共建筑，注重精神内涵和建筑风格的多样化，使大型公共建筑能成为见证城市历史变迁的文化标志。
（七）关注创新，成为落实绿色低碳智慧城市理念与技术的试验田
新城一直以来就是各国运用新技术的创新地。与老城区相比，新城新区最有条件在走绿色可持续发展道路上进行先行先试，在节水、节能、节地和环保等方面做出表率。我们应主动应对，坚持生态文明发展道路，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，在生态低碳城市、智慧城市等领域进行探索实践。为此，新城新区应加强技术集成应用，大力发展绿色交通和绿色市政基础设施，加大可再生能源推广规模，加强水资源循环利用和垃圾无害化处理设施建设，全面提升基础设施现代化水平。大力发展绿色建筑，提高新建筑节能标准水平，未来在新城新区新建的大型公共建筑和政府投资新建的国家机关建筑、公益性建筑，以及保障性住房应全面执行绿色建筑标准，推进绿色建筑规模化发展。
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（撰稿人：刘雷，中国城市规划设计研究院，高级城市规划师；邱凯付，中国城市规划设计研究院，城市规划师；范钟铭，中国城市规划设计研究院，教授级高级城市规划师；罗彦，中国城市规划设计研究院，高级城市规划师）
注：本文载于《中国城市规划发展报告（2013-2014）》“焦点篇”，报告由中国城市科学研究会、中国城市规划协会、中国城市规划学会、中国城市规划设计研究院合作编著。由中国建筑工业出版社于2014年9月出版。